顺德城市治理
Photo: 顺德城市网
By Henry Hing Lee Chan

顺德城市治理

Jul. 08, 2019  |     |  0 comments


顺德在改革开放40年间(1978-2017),名义地区生产总值GDP增加将近650倍,从4亿8千万元增加到3016亿元,人均GDP从600元增加到将近12万元, 人均年可支配收入从226元增加到将近5万元。顺德在经济方面的成功,为伴随城市化不可避免的一系列与城市治理有关的问题包括教育、卫生医疗、环境污染、交通秩序、治安问题、社会稳定、民生经济等提供有利的经济支持,推动了平稳的城市化进程。


顺德常住人口从1978年的78万增加到2017年的261万,顺德城镇居民也从不足人口的20%增加到98.6%。目前顺德从单纯人口角度分类来说,属高度城市化地区。在顺德不同的城市化阶段,即上世纪80年代的乡村村镇化、90年代的城乡一体化、本世纪初的加速城市化到目前的城市升级化,顺德都根据当时具体的经济与社会情况,推行许多具有创意的城市治理政策,顺德作为中国市场经济的先行者,对如何有机结合城市治理与经济发展有许多特点值得分享。


城市治理一般分类为硬件领域治理,如环境、规划、交通、通讯等领域治理,或软件领域治理,如治安、社会治理。硬件领域在“顺德城市化”一中已有介绍,本文重点阐述顺德在软件领域的城市治理。


城市治理硬实力:规划先行推动城镇建设走向现代化


顺德从农村转化为工业城市过程中经历了80年代乡城镇化,90年代城乡一体化的过程。土地低效使用与建筑物杂乱无章的情况是经济发展的衍生品,2018年顺德政府订立七大工作重点,包括坚持规划先行,推动城镇建设走向现代化,以村级工业园改造为突破口,推动镇村新一轮振兴发展。2018年顺德将村级工业园升级改造作为“头号工程”,力争三年内完成5万亩的改造任务。(关于政府工作重点和村级工业园改造,请参阅“顺德改革”与“顺德工业园”两篇文章)


城市治理硬实力:提升环境,创建宜居城市


顺德经济高速增长是从高污染和高能耗的低端加工制造业开始的,可以说是以环境破坏为代价的初期工业化。随着工业的迅速发展,顺德环境污染日趋严重:至2002年,顺德水域污染指数达0.28,一些村庄河涌鱼虾几乎绝迹;全区空气综合污染指数达0.69,噪声平均等声级55.4分贝,全年酸雨频率达56.3%。


进入2000年后,顺德已经从经济发展中带来的严重污染中看到了危机。启动“青山碧水蓝天环保工程”等重点环保工作,调整工业布局,分行业开辟高标准集约工业园区;推进城市环境综合治理、工业污染防治;开展水环境整治,包括整治旧基塘和内河涌;2014年,依托主干水道打造24公里滨水绿带,依托骨干路网打造118公里生态绿廊,实现人均公园面积达19.2平方米,中心城区绿化覆盖率达40%。


2013年,顺德启动创建国家森林城市工作;2011-2017年,新增和改造绿化面积1377.98公顷,建成绿道470公里;新增和改造公园184个,新增和改造公园绿地面积606.14公顷,城区人均公园绿地面积22.39平方米,绿地率42.21%,绿化覆盖率43.9%。


2018年,顺德启动大湾区高品质森林城市建设。力争到2022年新增造林绿化面积1500公顷,市域森林覆盖率提升3.03%。


目前顺德环境整治重点在老、旧村级工业村升级改造。


城市治理软实力:民生优先


顺德作为改革开放和市场经济的先行者,在80年代通过“三来一补”融入世界经济秩序的时候就意识到劳资关系的重要性,率先推行解决民生和社会保障问题的公共政策。同时由于经济率先发展,顺德也较早具备相对良好的经济条件去解决改革过程中呈现的这两个关键问题。


顺德早在1984年就率先全国开启第一轮社会保障改革,将集体所有制下乡镇企业的职工纳入社保范围。尽管这一轮改革在覆盖面和覆盖水平上仍然差强人意,执行时出现种种问题,但这次改革开启了全面社保和费用统筹的探索,为今后持续改革创造了条件。这“先行一步”的社保改革既为1993年企业转制铺平了道路,也为改革赢得了人心。在随后的每一个重要的历史阶段,顺德都把完善社会保障作为重要的一环。


顺德从1993年开始大力推进企业产权改革,波及全市上百万就业人口,可说是全民覆盖。如此复杂而深刻的利益再调整,竟没有引起大规模的社会动荡,这完全得益于顺德建立起了多层次的社会保障体系,使顺德的综合改革得以稳步推进。企业改制后1994年启动的第二轮社保改革实现了社保政策、征收、管理、调节的统一,基本上建立了顺德今天的社会保障体系。


顺德在2000年前后开始启动第三轮社会保障制度改革,在全市推行失业保险与编制全覆盖的社会保障网。2002年,顺德推出了广东省第一张完全符合中央政府颁布标准的“社会保障卡”。


近年来,顺德持续不断地进行着第四次社会保障改革,建构和完善城乡一体的多层次社保体系。一方面逐年提高各种最低保障标准,另一方面推动完善养老服务体系、孤儿、残障人士保障等其他社会保障措施。


教育和医疗是每个人都关心的民生事业,关乎每个家庭的未来,顺德在过去一直将教育和医疗一直作为民生事业的重点持续加大投入。


顺德在改革开放后率先大力恢复基础教育,同时全县大办“扫盲班”和文化补习班,对青年人和在职人员进行再教育培训。从1980年起,大力兴办职业教育,从职业教育入手解决技术人才问题的做法,成为顺德几十年坚持不变的思路。


90年代是顺德教育的重要阶段,80年代订立的城乡教育一体化目标基本上完成。1998年,高中升学率达52.13%,初中升学率达91.6%,小学升学率达99.65%,学龄儿童入学率达99.96,城乡教育实现均等发展2006年,顺德区全面推行免费义务教育,免收义务教育对象杂费目前初中适龄人口入学率100%,小升初升学率100%,九年义务教育覆盖率达100%。高中阶段毛入学率为101.59 %,高中升学率为99.36%。


顺德教育事业有三个显著的特点 :一是致力提供优质均衡的基础教育,让每一个学童都获得良好的成长机会;二是彰显经济服务功能,建立了完善的职教体系,并成立了顺德职业技术学院,致力培养优秀的产业工人;近年来又根据产业转型需要,与高校合作共建产业研究院,为产业发展提供创新源泉;三是民办教育特色明显,既有与国际接轨的国家学校,也有面向贫困学子的特色学校,还有覆盖各学段的民办学校。顺德布局均衡的高水平教育不仅培养了合格的技术人才,也成为吸引外来人才家庭留在顺德的一个条件。(详情见“顺德教育”一文)


在医疗卫生方面,顺德历来重视医疗卫生事业的发展,政府、社会各界和港澳顺德华侨给予了高度的关注和支持,医疗卫生事业得到了长足发展。顺德在1984年开始率先全国实行职工基本医疗保险,在1994年实行了户籍城镇居民的基本医疗保险,通过个人承担一部分,政府和集体补贴一部分的形式,在全国率先实现了城乡居民医疗保险统筹。


为适应经济社会发展,满足群众多层次、多元化的医疗卫生服务需求,顺德从2009年起全面启动新一轮医药卫生体制改革。2011年,乘医院等级评审重启的东风,顺德不断加强医疗卫生体系建设,优化卫生资源配置,不但实现了“三甲”医院零的突破,区第一人民医院、区妇幼保健院先后成功创建为全区首家三甲综合医院和三甲妇幼保健院,而且开创了全国县域地区所有镇(街道)医院均成功创建为“二甲”医院的先河。同时,持续深化基层医疗卫生服务综合改革,10个镇(街道)均独立设置高标准的社区卫生服务中心,社区卫生服务机构标准化建设达标率为100%,15分钟社区卫生服务圈基本形成。大力推进家庭医生签约服务,向居民免费提供包括居民健康档案管理、健康教育、预防接种、孕产妇健康管理等14项基本公共卫生服务,群众就医的可及性逐步提高。


改善民生是顺德施政的最基本方针,民生支出占全区地方财政总支出70%以上。民生优先,是顺德改革开放、城市和社会治理的重要经验,因为只有人们安居乐业,经济发展和改革才有可能。在改革开放过程中,顺德进行了大量社会机制探索,“城市治理民生优先”可以说是顺德的一项创新和特点。


城市治理软实力:农村改革与推动民生服务城乡一体化,基本服务均等化


顺德从农业县走向工业城市的过程中,一方面通过工业化推行城市化,另一方面通过农村改革推行城市化。顺德在过程中累积了许多农村基层治理创新与改革经验,顺利完成一元化城乡民生服务和均等化基本服务,是城市建设和治理的一项重要成果。


对农民的民生问题,80年代推行家庭联产承包责任制,90年代建立股份合作社,理顺农村合作经济组织的产权关系和分配关系;完善土地承包制,改土地长期承包为短期承包,改分包为投包,改分散承包为连片承包。这次改革当时在全国是绝无仅有。


新世纪初期探索集体资产管理体制改革,以“固化股权,量化资产”为核心的农村股份制改革。从实践效果来看,股权固化起到了三方面的作用:有利于推进城市化发展,促成部分离开村集体生活的原住民迁出户口;有利于提高农民积极性,鼓励多劳多得;有利于农村的稳定发展,减少因股份社内部分配而滋生矛盾。


在民生服务方面,顺德城乡教育、医疗一体化的工作在90年代基本完成。顺德于2004年起全面实现一元化户籍管理政策改革,使全市居民统一为非农业人口,完成了人口城市化的第一步工作。2011年,顺德推动建设村行政服务站,承接农村公共服务职能。2012年底,按照“一村(社区)一中心”的模式,顺德区201个行政服务站已全面建成,实现了全区行政服务站“一站式”政务服务全覆盖。


近年来顺德在农村进一步推动公共服务下沉和建立议事监事会等制度,每一种举措都有制度创新的意义和影响。议事监事会有权对村务透明度提出质询意见,并且对村委会的现场解答进行评议。议事监事会的建立和推广,是在顺德全区形成基层自治组织的决策权、执行权、监督权既独立运作,又互相制约的基层自治体制,是一项意义深远的制度创新。


总结过去,顺德农村改革重点围绕三大方面展开:一是探索完善土地承包经营体制;二是发展农村经济;三是理顺基层治理关系,既推动农村和农民融入市场化发展的进程,又着力建立现代化的治理体系完成民生服务城乡一体化。


城市治理软实力:融合新市民


顺德的发展,除了本地居民的勤劳奋斗外,更离不开庞大的外来人口的努力与付出。上世纪90年代,顺德政府和企业在引进外来人才过程做出的努力,缔造了“孔雀东南飞”的盛景。2005年,顺德人才总量达到了162400人,人才密度为13.5%,大大高于全省、全国的人才密度。


随着经济发展,顺德90年代开始涌入大量外来人口中,既有高素质人口到顺德寻找发展机会,也有不少普通异地务工人员,大量人口涌入一度成为顺德治安管理一个问题。


2005年是顺德在管理外来人口工作的一个分水岭,当年顺德将公安、房管、计生等部门分别负责的流动人员和出租屋管理工作进行合并,成立区、镇(街道)和村(社区)三级综合管理机构,对流动人员和出租屋实施综合管理与服务。一方面通过加强管理,管好大多数外来人员居住的出租房屋,减少各类违法犯罪案件的发生,让外来流动人员能够安居乐业;另一方面是在管理的同时推行人性化服务,如“一站式”服务、上门服务、卫生咨询、儿童免疫和保健服务、孕妇孕情检查、证件办理等。


2010年广东在全省范围内推行全省通用、一证多能的居住证制度,取代原有的暂住证制度,将对外来人口的服务置于管理前面。2012年顺德将流动人口改称 “异地务工人员”,围绕“就业有扶持、技能有提升、劳动有尊严、福利有保障、居所有改善、子女有教育、管理有参与、维权有渠道、入户有机会、幸福有共享”的“十有接纳目标”,着力为异地务工人员推进公共服务均等化、第二故乡、价值实现和人文关怀“四大工程”。


2014年,顺德将外来人口改称“新市民”,并顺德探索对新市民开展积分制服务管理,外来人口“挣”够积分便可入户、子女入学享受同城化待遇。相关积分指标包括四部分,即基础指标、加分指标、特殊指标和各镇(街道)自定指标。其中基础指标包括个人素质、参保情况和居住情况3项,加分指标包括急需人才、特定的公共服务领域、专利创新、表彰奖励、竞赛获奖、社会贡献、投资纳税、卫生防疫、住房公积金缴交、计划生育等项目,各镇(街道)还有20分作为自行加分项目。


同年,顺德成立新顺德人服务协会,实现共建共治共享,让新市民也能参与社会治理。截至2018年7月,顺德全区共190.6万外来人口,凭有效居住证可享受政府提供的各项基本公共服务,覆盖积分入学或政策性入学服务、基本公共卫生等18项便利和服务,基本实现了公共服务的“底线均等”。


顺德近年在致力服务户籍人口的同时,还十分重视为非户籍人口提供基本公共服务,尽力为他们在医疗、社保、子女教育等领域提供各种服务。


城市治理软实力:满足多元化社会服务需求,推动公共服务高质量发展


顺德在城市化人口高度密集的背景下,许多如家庭问题、青少年问题、空巢老人问题、邻里关系问题、外来工需求问题等城市病发生率普遍高于过去。2012年顺德成立了法定机构“区社会创新中心”,以现代法人治理、市场运作效率开展社会组织培育,开展公益活动,扩展社会治理力量,使服务延伸到社会的每一个角落。


同年顺德开始筹建区镇村三级社会服务体系。区级层面,区社会创新中心致力于建立公益创新扶持机制、培育社会组织和社会企业、培养社会人才和研究解决社会问题等,打造顺德社会创新策源地;在枢纽型组织培育方面,先后成立社会工作者协会、社会服务联会、齐心社会组织促进中心、新顺德人服务协会等机构,发挥联结资源、促进服务、自律自管等作用。镇街层面,10个镇街建立起各具特色的综合服务中心、工业园职工服务中心、青年中心(坊)、妇女儿童活动中心等各类社会服务综合体,培育大量专业服务机构,连结更多的人才、项目、资源服务基层。村(社区)层面,依托201个村级福利会、174个社工服务站,直接将多元专业的社会服务延伸到家门口,服务范围覆盖到家庭服务、养老服务、青少年服务以及社区矫正、戒毒康复、异地务工人员服务等。截至2018年底,全区共有社会组织约1820家, 117家社会组织获评3A以上(含3A)等级,为广东省县级城市最多。


为应对现代工业化、城市化发展给城乡社区带来的负面影响,特别是社区归属感和参与度消退、人际关系疏离等,自2013年起,以试点探索的形式启动社区营造工作,坚持党委政府主导、多方联动协作,通过培育社区组织、丰富社区服务、传承社区文化、美化社区环境和振兴社区经济等,回应社区需求,解决社区问题,重塑居民“自己的家园自己建”的主人翁意识,促进基层共融善治。截至2018年底,全区共确定17个社区营造示范点,通过发挥示范、辐射作用,带动更多村(社区)积极推进社区营造工作,动员发掘多元主体和社会资源积极参与,增强社区的凝聚力、创造力和内生活力,营造共建共治共享的基层社会治理新格局。


顺德近年推出智慧行政服务大厅系统,实现市民办事咨询、预约、评价、查询一条龙服务。实现了75项行政便民服务类功能,服务涵盖行政审批事项、非行政审批事项和便民服务业务三大类,按功能主要可划分为行政、交通、社保、税务、民生、健康、出行、工商八大类。


城市治理软实力:增加施政透明度


2012年,顺德在广东省率先开展参与式预算项目。参与式预算是一种民众能够参与决策的预算编制机制。通过实施参与式预算,可以提高公众对政府决策的参与度,拓宽公众对公共支出提出建议的渠道变“为民做主”为“让民做主”,推动预算编制和分配机制改革创新。运行至今,顺德参与式预算改革逐渐成熟,除了前期进行的网络评议和项目面谈会,后期还有现场考察预算执行,监督和评价等内容。5年共有127个项目参与,预算总额达53.8亿元,参与单位为60个(次)。


2019年顺德区财政局联合顺德城市网进行的参与式预算项目网络评议包括39个项目的21.16亿元预算,项目之多和金额之高都刷新历史。


结论


顺德在配合城市治理与民生事业方面累积了大量经验,近年所强调的城市治理透明化与便民化更是现代城市社会治理的重要元素,良好的社会治理为治安环境提供了良好的基础。顺德城市治理硬实力和软实力的配合提升了市民的幸福感、获得感。


顺德在打造宜居宜业的优良城市环境方面取得了可喜的进展,面对粤港澳大湾区整合中区内城市的竞争,顺德已经具备对现代化城市升级的治理条件。



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